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房地產稅演變的全球趨勢:財政分權 稅收難以上升

  房地產稅演變的全球趨勢

  李旭紅

  [房地產稅作為一種稅基流動性低的稅種,目前仍然是世界上許多國家徵收的稅種。OECD的絕大多數成員都徵收房地產稅。在其36個成員中,開徵房地產稅的國家有33個,包括美英法德日等發達國家,佔90%以上。而新興經濟體國家及經濟轉型國家大多數也在徵收房地產稅。所以,在世界範圍內,徵收房地產稅是一個比較普遍的現象。]

  [由於房地產有很強的地域屬性,因此世界各國的房地產稅收絕大多數屬於地方政府財政收入,在徵收房地產稅的33個OECD成員當中,共徵收各種房地產稅54種,其中收入屬於地方政府的房地產稅有49種。]

  [愛爾蘭對逾期未付的房地產稅收取8%的利息;逾期申報的,加收相當於當年個人所得稅稅負10%以下的附加費。]

  全球化的發展對世界各國的稅制結構提出了新的挑戰。在包容性增長的目標下,各國稅制也在不斷地優化和追求更高的增長。經合組織(OECD)成員及多個國家的發展經驗表明,以所得稅為主的稅制與低經濟增長之間具有一定的聯繫,因此,在稅制改革中開始關注對於財產或消費等流動性小稅基徵稅的模式,以此增加稅制的彈性,並更好地應對全球化的挑戰。

  對流動性低的稅基課稅

  OECD的研究進一步指出,在全球化及快速變革的經濟環境下,重塑稅制已經成為各國制定政策的優先選擇。直接稅對於低收入人群的徵稅會對就業、勞動力市場的活躍度以及技能的發展產生抑制效應。而對高收入人群的徵稅又將對企業家精神及低風險偏好產生扭曲效應,並因此而加劇高收入人群的流動性以及收入轉移的多變性。相反,流動性低的稅基會減少扭曲效應,並更有利於經濟增長。

  但是,稅制結構調整轉向對流動性低的稅基徵稅也會產生一定的問題,例如公平與效率之間的權衡,因為過度依賴對流動性低的稅基徵稅會減少稅制整體的累進性。這個問題對於發展中國家及新興經濟體而言是較大的挑戰,因為這些國家會較為依賴於直接稅。因此,就世界而言,目前一個主要的問題是在稅制的設計中如何能夠實現既將其轉向對不動產、消費課稅等流動性低的稅基課稅,又不產生抑制公平的負面後果。

  因此,在稅制設計的過程中,不應僅僅關注某一稅種的累進性,而應關注整體稅制的累進性。例如,對不動產的徵稅也能夠提高整體的稅制累進性。這意味著將會有多種方式去實現一個既定水平的收入再分配的累進性。從執行層面去看,OECD成員中,財產稅在稅收總收入中的佔比仍然較低,各國之間的差異仍然較大,因此,對於不動產的稅制改革還有較大的空間。

  房地產稅作為週期性稅收具有一定的穩定性

  房地產稅作為一種稅基流動性低的稅種,目前仍然是世界上許多國家徵收的稅種。OECD的絕大多數成員都徵收房地產稅。在其36個成員中,開徵房地產稅的國家有33個,包括美英法德日等發達國家,佔90%以上。而新興經濟體國家及經濟轉型國家大多數也在徵收房地產稅。所以,在世界範圍內,徵收房地產稅是一個比較普遍的現象。

  由於房地產有很強的地域屬性,因此世界各國的房地產稅收絕大多數屬於地方政府財政收入,在徵收房地產稅的33個OECD成員當中,共徵收各種房地產稅54種,其中收入屬於地方政府的房地產稅有49種。在徵收房地產稅的金磚國家和部分發展中國家中,所徵收的房產稅絕大多數也屬於地方政府的收入。

  房產稅作為週期性的稅收具有穩定性的優點,一方面是其與經濟的波動關聯度不大;另一方面由於稅基的不可移動,避稅行為較少。同時,因為高收入人群擁有較多的房產,所以房產稅還具有調節收入分配的作用。但是,即使房產稅具有以上的優點,其收入佔比依然不高。近年來,OECD成員的財產稅收入佔稅收總收入的比重有超過半數的成員已經下降至5%以下。

  財政分權的體制下房產稅收入難以上升

  房產稅收入減少有多種原因,在財政分權的體制下,也會影響財產稅保持一個較低的收入佔比。由於財產稅主要由地方政府徵收,這意味著其只能籌集到較少的收入,但是在徵收成本上卻較高,尤其是要面對地區間的稅收競爭。因此,不少國家想通過稅制改革及財政收入分配的重新安排,來提高財產稅比重,並使之成為地方稅收的重要來源。

  由於房地產稅的徵收管理難度較大,因此為了降低徵管成本,提高納稅人的遵從度,世界各國均採取了一定的措施。有些國家允許分多次繳納稅款,以減輕納稅人的負擔。例如,法國的房產稅允許納稅人按月繳納稅款;英國的房產稅允許稅款每年分2次繳納;保加利亞的房地產稅允許納稅人將稅款平均分成2份,分2次繳納。有些國家對一次性繳納稅款給予了一定的優惠。例如,保加利亞的房地產稅規定,如果納稅人在每年4月30日之前一次性足額繳納稅款,可以享受應納稅額5%的減免。

  除了給予優惠或分次繳納降低納稅人負擔以外,為了加強徵收管理,一些國家還出臺了相應的懲處規定。例如,愛爾蘭對逾期未付的房地產稅收取8%的利息;逾期申報的,加收相當於當年個人所得稅稅負10%以下的附加費。雖然房產稅的收入規模並不大,但是徵收管理的成本較高,因此加強徵收管理才能落實徵稅。

  房地產稅稅種呈整合趨勢

  近年來,徵收房地產稅的部分國家對已開徵稅種進行整合,包括對現有稅種的徵稅範圍變化,合併部分稅種以及取消不合理的房地產稅稅種。

  在徵收房地產稅的33個OECD成員當中,房地產稅稅種由56種減少至53種。例如,斯洛文尼亞取消了財產稅,現對自然人和法人徵收土地稅和房產稅。愛爾蘭取消了財產稅,目前對個人僅徵收房地產稅。意大利取消對個人擁有的海外房產財產稅的徵收,目前對個人僅徵收市政稅。法國表示,住宅稅將逐步淘汰,2018年的“金融法”對納稅人的主要住所實行了減稅,2018年折扣為30%,2019年折扣為60%,2020年折扣為100%,從而實現全額免稅。希臘從2014年1月1日起,引入新的不動產所有權稅以取代國家房地產稅。匈牙利將房產稅更名為建築稅,不動產上的廣告牌也納入徵稅範圍。在徵收房地產稅的部分金磚國家或發展中國家也對房產稅進行整合,例如印度從單獨的房產稅變更為同時徵收土地稅、房產稅和淨財富稅。但是,一些徵收房地產稅的經濟轉型國家的稅種數量沒有發生變化,只是擴大了納稅人範圍,例如阿塞拜疆新增了實際使用人作為納稅人。

  個人主要居所獲得一定的稅收優惠

  為了實現一定的公平目標,世界上徵收房地產稅的國家,其稅收優惠政策的形式多樣,但是,一般對於個人或個人的主要居所給予一定的稅收優惠。

  有的國家規定納稅人的主要住所免稅。例如,澳大利亞的土地稅、意大利的市政稅、葡萄牙的城市房地產稅,對納稅人的主要住所免稅,保加利亞對個人的主要居所減免稅負50%。

  有的國家直接規定房產稅的免稅額。例如,法國淨財富稅的免稅額為130萬歐元;希臘國家房地產稅的免稅額為30萬歐元;挪威國家淨財富稅的免稅額為148萬挪威克朗;瑞士房地產稅的免稅額單身最高至12.5萬瑞士法郎,家庭的免稅額翻倍。

  有的國家按照納稅人家庭年收入確定稅率。比如格魯吉亞對家庭年收入低於4萬格魯吉亞拉里的,免徵房地產稅;年收入在4萬~10萬拉里的,稅率為0.05%~0.2%;年收入超過10萬拉里的,稅率為0.8%~1%。

  有的國家對特定人群有稅收優惠,主要包括殘疾人、老人、低收入人群等。例如,捷克房產稅對殘疾人擁有和使用的住宅免稅;法國居民稅對低收入人群實行一定的減免稅政策;愛爾蘭房地產稅對永久喪失行為能力的個人佔用的某些財產免稅;斯洛伐克對老年人或傷殘人士所有的房屋免徵土地稅和房產稅。

  還有一些國家按照家庭撫養的兒童的數量,給予一定的稅收優惠。例如,瑞士房地產稅規定,家庭每撫養1個兒童最高享受10萬瑞士法郎的免稅額。立陶宛房地產稅規定,對於有三歲以上未滿十八週歲子女的家庭、未滿十八週歲的殘疾兒童或有需要長期照顧的殘疾子女的,免稅額增加百分之三十。因此,從世界各國的發展趨勢看,從社會公平的角度看,即使這些國家徵收了房地產稅,也需要照顧到個人或其家庭的稅收負擔,給予一定的稅收優惠。

  總而言之,世界經濟的融合及科技進步均對各國的稅制改革提出了更大的挑戰。一方面實質性地提升了人們生活的質量,減少新興經濟體的貧困;另一方面又加劇了經濟結構、就業方式、收入分配的改變及調整。而稅基的國際流動性及多變性問題更為顯著。因此,稅制改革的目標必須追求公平與效率之間的平衡,在包容性增長的目標下,整體稅制的收入分配累進性調節將成為主流。

  (作者系北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長、教授)

責任編輯:李鋒

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